作者：鄭宏宇、趙維立

來源：投融資與訴訟（ID：trzlaw）

在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整及國有企業(yè)深化改革過程中，投資并購也是國有企業(yè)經(jīng)常發(fā)生的重要經(jīng)濟行為，在投資并購事項中，程序的合法合規(guī)性，也是投資并購活動能夠安全、順利進行的重要保障。

筆者結(jié)合最近承辦的某國有企業(yè)投資并購項目，針對國有企業(yè)在投資并購中應(yīng)注意的程序合法合規(guī)性要點，進行簡要提示。

（一）國有企業(yè)作為投資方時

在國有企業(yè)投資并購方面，國有企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員違反國家法律法規(guī)和企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定，未履行或未正確履行職責(zé)致使發(fā)生下列情形造成國有資產(chǎn)損失以及其他嚴(yán)重不良后果的，應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任：

1. 投資并購未按規(guī)定開展盡職調(diào)查，或盡職調(diào)查未進行風(fēng)險分析等，存在重大疏漏；

2. 財務(wù)審計、資產(chǎn)評估或估值違反相關(guān)規(guī)定，或投資并購過程中授意、指使中介機構(gòu)或有關(guān)單位出具虛假報告；

3. 未按規(guī)定履行決策和審批程序，決策未充分考慮重大風(fēng)險因素，未制定風(fēng)險防范預(yù)案；

4. 違規(guī)以各種形式為其他合資合作方提供墊資，或通過高溢價并購等手段向關(guān)聯(lián)方輸送利益；

5. 投資合同、協(xié)議及標(biāo)的企業(yè)公司章程中國有權(quán)益保護條款缺失，對標(biāo)的企業(yè)管理失控；

6. 投資參股后未行使股東權(quán)利，發(fā)生重大變化未及時采取止損措施；違反合同約定提前支付并購價款等。

（二）國有企業(yè)作為接受投資或轉(zhuǎn)讓方時

另外，針對投資并購交易各方都是國有企業(yè)的情況，作為轉(zhuǎn)出方的國有企業(yè)或上市公司存在以下行為的，須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果：

1. 未按規(guī)定履行決策和審批程序或超越授權(quán)范圍轉(zhuǎn)讓；

2. 財務(wù)審計和資產(chǎn)評估違反相關(guān)規(guī)定；

3. 組織提供和披露虛假信息，操縱中介機構(gòu)出具虛假財務(wù)審計、資產(chǎn)評估鑒證結(jié)果；

4. 未按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行回避制度，造成資產(chǎn)損失；

5. 違反相關(guān)規(guī)定和公開公平交易原則，低價轉(zhuǎn)讓企業(yè)產(chǎn)權(quán)、上市公司股權(quán)和資產(chǎn)等行為的。

程序方面，做好上述要點工作，還應(yīng)對照各國有企業(yè)的對外投資管理辦法、三重一大制度等內(nèi)部規(guī)章制度，履行相應(yīng)的企業(yè)內(nèi)部決策程序，確保程序合規(guī)性。做好上述要點工作，還應(yīng)對照各國有企業(yè)的三重一大制度、資產(chǎn)處置制度、公司章程等，履行相應(yīng)的內(nèi)決策程序，確保程序合規(guī)性。

（三）國有資產(chǎn)損失

綜上，我們可以看出，“違規(guī)”是追責(zé)的前提，違規(guī)造成的后果主要為國有資產(chǎn)損失。資產(chǎn)損失又包括直接損失和間接損失。直接損失是與相關(guān)人員行為有直接因果關(guān)系的損失金額及影響。間接損失是由相關(guān)人員行為引發(fā)或?qū)е碌模苯訐p失外、能夠確認(rèn)計量的其他損失金額及影響。國有資產(chǎn)損失可依據(jù)《國有企業(yè)清產(chǎn)核資辦法》及《國有企業(yè)資產(chǎn)損失認(rèn)定工作規(guī)則》規(guī)定進行核實和具體的認(rèn)定。

針對決策合規(guī)，本次某國有企業(yè)投資并購項目中，我們?yōu)槠湓O(shè)計并完善了公司黨委會、董事會等“三重一大”決策程序及相關(guān)文件，把好程序風(fēng)險關(guān)；并結(jié)合中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理重大決策的過程，充分發(fā)揮黨組織的政治核心作用，將黨的決策作為前置程序，把好政治正確關(guān)。

根據(jù)《公司法》及《關(guān)于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，由股東大會（股東會）、董事會、未設(shè)董事會的經(jīng)理班子、職工代表大會和黨委（黨組）決策。本著加強國有企業(yè)反腐倡廉建設(shè)，提高決策水平、防范決策風(fēng)險的宗旨，發(fā)揮民主集中制優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)由領(lǐng)導(dǎo)班子集體嚴(yán)格按照以下程序作出決定：

1. 首先，涉及“三重一大”的事項提交決策前應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)查研究，經(jīng)過必要的研究論證程序，充分聽取有關(guān)專家的意見；

2. 決策事項應(yīng)當(dāng)提前告知所有參與決策人員，并為所有參與決策人員提供相關(guān)材料。必要時，可事先聽取反饋意見；

3. 黨委（黨組）、董事會、未設(shè)董事會的經(jīng)理班子應(yīng)當(dāng)以會議的形式作出決策；

4. 決策會議符合規(guī)定人數(shù)方可召開。與會人員要充分討論并分別發(fā)表意見，主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)最后發(fā)表結(jié)論性意見；

5. 會議決定的事項、過程、參與人及其意見、結(jié)論等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)完整、詳細(xì)記錄并存檔備查；

6. 決策作出后，企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時向履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機構(gòu)報告有關(guān)決策情況；企業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)按照分工組織實施，并明確落實部門和責(zé)任人；

7. 董事會、未設(shè)董事會的經(jīng)理班子研究“三重一大”事項時，應(yīng)事先與黨委（黨組）溝通，聽取黨委（黨組）的意見；

8. 建立“三重一大”事項決策的回避制度；建立對決策的考核評價和后評估制度，逐步健全決策失誤糾錯改正機制和責(zé)任追究制度。

因此，決策程序作為項目合規(guī)審查的重要一環(huán)，對于國有企業(yè)減少經(jīng)營決策失誤及對于國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員規(guī)范用權(quán)行為有著舉足輕重的地位。國有企業(yè)經(jīng)營項目決策若違反“三重一大”決策制度造成國有資產(chǎn)流失、企業(yè)運營受損，從而將面臨行政處罰甚至是刑事犯罪的風(fēng)險。

但從民事法律角度考慮，除經(jīng)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)管部門批準(zhǔn)，合同才生效的情況，未經(jīng)“三重一大”決策程序的項目合同并非當(dāng)然無效。

相關(guān)案例：

最高院認(rèn)為：國有資產(chǎn)重大交易，應(yīng)經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，合同才生效。......由于上述審批手續(xù)未能完成，故案涉股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同并未生效。

2. 國宏翰博（北京）能源科技發(fā)展有限公司與鑲黃旗盛世鑫源風(fēng)力發(fā)電有限責(zé)任公司服務(wù)合同糾紛（(2020)京01民終5174號）

二審法院認(rèn)為：“三重一大”決策制度作為黨中央、國務(wù)院進一步規(guī)范國有企業(yè)決策管理，實現(xiàn)企業(yè)科學(xué)決策、民主決策的重要制度，并非《合同法》第五十二條所規(guī)定的法律及行政法規(guī)，故違反“三重一大”決策制度要求而簽訂的合同并非當(dāng)然無效。

綜上，基于國有企業(yè)在社會主義市場經(jīng)濟制度中的特殊地位，其決策程序與非國有企業(yè)有著更加嚴(yán)格的審核制度，除按照《公司法》進行公司權(quán)力機構(gòu)決策外，還應(yīng)當(dāng)明確其政治性，服從國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督管理，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以集體決策為原則，保證決策過程的公開、公平、公正，切實保障國有企業(yè)權(quán)益；其次，從企業(yè)自身的經(jīng)營發(fā)展方面，嚴(yán)格履行決策及審核程序是避免產(chǎn)生民事法律糾紛的必要途徑，是保證國有資產(chǎn)通過投資并購方式進行穩(wěn)定增值的重要舉措。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕63號，以下簡稱《意見》）明確了國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資的具體違規(guī)情形及責(zé)任追究處理。

對于責(zé)任的認(rèn)定方面，《意見》實行重大決策終身責(zé)任追究制度，對違反規(guī)定、未履行或未正確履行職責(zé)造成國有資產(chǎn)損失以及其他嚴(yán)重不良后果的國有企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員，嚴(yán)格界定違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任，嚴(yán)肅追究問責(zé)，已調(diào)任其他崗位或退休的，應(yīng)當(dāng)納入責(zé)任追究范圍。除了移送司法機關(guān)處理外，《意見》還規(guī)定了對相關(guān)責(zé)任人采取組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀(jì)律處分等方式，并根據(jù)資產(chǎn)損失的嚴(yán)重程度給予通報批評、誡勉、停職、調(diào)離工作崗位、降職、扣減薪酬等處理。

目前我國國有企業(yè)投資并購在程序合法合規(guī)性方面存在一定的不足，作為國有企業(yè)需要從內(nèi)部制度、程序合規(guī)、監(jiān)督管理多個角度進行優(yōu)化與調(diào)整，從而帶動企業(yè)整體經(jīng)濟的良性發(fā)展，即遵循“有法可依”、“有法必依”、“違法必究”三個原則。

1.“有法可依”

國有企業(yè)做到有法可依首先需要完善公司章程，明確機構(gòu)職責(zé)，把控好企業(yè)發(fā)展大方向，將其作為企業(yè)平穩(wěn)運營的總舵，保障基礎(chǔ)安全；其次，制訂并完善企業(yè)內(nèi)部“三重一大”制度，在符合《公司法》《關(guān)于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》及相關(guān)地方性法規(guī)的情況下，結(jié)合企業(yè)具體機構(gòu)設(shè)置進行制度條款的細(xì)化，明確機構(gòu)職責(zé)、決策范圍、決策程序等；最后，制訂企業(yè)各機構(gòu)的議事規(guī)則有利于維護決策的科學(xué)性，加強決策程序可操作性。

2.“有法必依”

我國現(xiàn)有國有企業(yè)資產(chǎn)相關(guān)立法的目的和核心多為防止國有資產(chǎn)流失，因此投資并購作為國有資產(chǎn)保值增值的重要經(jīng)濟運營措施，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，并按照國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的要求在投資并購等企業(yè)經(jīng)營項目中切實履行合規(guī)監(jiān)管，是項目順利推進的必要條件，亦是社會主義市場經(jīng)濟體制下的必然要求。

3.“違法必究”

根據(jù)《意見》及國有企業(yè)章程、內(nèi)部管理制度明確的人員機構(gòu)職責(zé)分工，嚴(yán)格界定違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任，嚴(yán)肅追究問責(zé)。

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原標(biāo)題： 國有企業(yè)投資并購的程序合規(guī)要點