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    警惕專項(xiàng)債的六大風(fēng)險(xiǎn)

    楊老師的基建課堂 楊老師的基建課堂
    2021-02-23 11:34 4178 0 0
    作為政策性金融工具的地方專項(xiàng)債券,依然大有可為。

    作者:楊曉懌

    來源:楊老師的基建課堂(ID:msyangteacher)

    告別新年假期后,各地政府都開始緊鑼密鼓的準(zhǔn)備今年專項(xiàng)債券的申報(bào)工作,財(cái)政部同樣開始準(zhǔn)備具體指導(dǎo)今年地方債券的工作方向。

    在經(jīng)歷了2019、2020年的地方專項(xiàng)債大發(fā)展后,專項(xiàng)債券這一特殊的政策性金融工具被賦予了極大的使命與期望,但也存在各種各樣的問題;尤其是在存量規(guī)模已超十萬億后,今后的發(fā)展之路,應(yīng)當(dāng)更關(guān)注、警惕潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

    警惕專項(xiàng)債萬能化

    項(xiàng)目收益自平衡專項(xiàng)債券在試點(diǎn)時(shí)僅限幾個(gè)相對成熟的領(lǐng)域,如土地整理、高速公路等制度相對健全、確有收益的領(lǐng)域發(fā)行;但此后債券品種逐漸增多、豐富,使得公益性基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域基本均可使用專項(xiàng)債券來募集資金。

    隨著專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)大,專項(xiàng)債券的用途開始變得越來越泛化,甚至有萬能化的趨勢,應(yīng)當(dāng)留意與警惕:

    一方面是應(yīng)當(dāng)健全專項(xiàng)債資金的投向范圍。

    財(cái)政部要求專項(xiàng)債券投向有收益的項(xiàng)目,但從實(shí)際情況看,仍然有大量沒有收益的市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目正在使用專項(xiàng)債券資金。這類項(xiàng)目在申報(bào)時(shí)往往采用土地收益進(jìn)行平衡,但項(xiàng)目投入與土地產(chǎn)出之間并沒有明顯的關(guān)聯(lián)性,顯然不符合“項(xiàng)目收益來自項(xiàng)目本身”的要求。

    因此,財(cái)政系統(tǒng)需要就專項(xiàng)債資金的投向范圍進(jìn)行更詳細(xì)的指導(dǎo),健全專項(xiàng)債券資金的應(yīng)用領(lǐng)域與投向范圍,從根本上保證專項(xiàng)債券資金投向“自身有收益”的項(xiàng)目。

    另一方面是當(dāng)關(guān)注專項(xiàng)債項(xiàng)目是否有真正的收益。

    在過去兩年中,不僅有許多沒有收益的項(xiàng)目使用了專項(xiàng)債券資金,還有更多的收益不足的項(xiàng)目強(qiáng)行包裝成“收益自平衡”的項(xiàng)目,實(shí)際上沒有收益或者收益嚴(yán)重不足。

    比如老舊小區(qū)改造項(xiàng)目,雖是國家重點(diǎn)鼓勵(lì)、實(shí)施的項(xiàng)目,但其收益非常少,基本依賴各級(jí)政府投入;又或者生態(tài)治理項(xiàng)目,同樣依賴政府付費(fèi),能夠確認(rèn)為自身收益的占比極低。但實(shí)際上,有很多這類項(xiàng)目通過夸大收益、強(qiáng)行納入土地出讓收益來實(shí)現(xiàn)“資金自平衡”的目標(biāo),發(fā)行了許多專項(xiàng)債券。

    從遠(yuǎn)期看,這些沒有真正收益的項(xiàng)目形成的是政府負(fù)債,顯然會(huì)進(jìn)一步加大地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān);并且也沒有用好專項(xiàng)債這一政策工具,需要進(jìn)一步的改革與關(guān)注。

    警惕投資效率低下

    專項(xiàng)債券這一工具的推出,不僅是為了實(shí)施積極財(cái)政、托底經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行;更有拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資,撬動(dòng)社會(huì)投資的重要期望。

    但從過去兩年的實(shí)際情況來看,專項(xiàng)債券的投資效率并不高;不僅撬動(dòng)社會(huì)投資的目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn),過去兩年的基建投資增速也低于預(yù)期,沒有體現(xiàn)專項(xiàng)債券應(yīng)有的作用。

    因此,在2021年我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注、推動(dòng)專項(xiàng)債券的投資效率,避免資金沉淀以及基建投資速度不達(dá)預(yù)期:

    一是加強(qiáng)專項(xiàng)債券的追蹤管理,確保專項(xiàng)債券資金投下去后能夠及時(shí)開工,實(shí)現(xiàn)投資與工作進(jìn)度的匹配;

    二是應(yīng)當(dāng)提高專項(xiàng)債券項(xiàng)目的前期工作水平,避免因前期工作不完善出現(xiàn)項(xiàng)目的重大調(diào)整、預(yù)算有較大出入,以及收益不確定;

    三是加強(qiáng)政府投資與社會(huì)投資的關(guān)聯(lián),尤其是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)類基礎(chǔ)設(shè)施的投入,確?;ㄍ度胗袑?yīng)的產(chǎn)出,避免無效基建支出。

    從實(shí)際情況來看,要提高專項(xiàng)債投資的有效性,應(yīng)當(dāng)從省一級(jí)政府入手,健全專項(xiàng)債券工具的指導(dǎo)制度,以及債券資金的申報(bào)門檻,才能使專項(xiàng)債券可持續(xù)、健康發(fā)展,發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

    警惕化為企業(yè)資金

    地方專項(xiàng)債券是政府預(yù)算內(nèi)資金,應(yīng)當(dāng)受到《預(yù)算法》以及財(cái)政系統(tǒng)的監(jiān)管;但由于許多項(xiàng)目需要由企業(yè)作為實(shí)施主體,由此產(chǎn)生了一個(gè)很大的問題:在缺乏監(jiān)管的情況下,部分地區(qū)的專項(xiàng)債券資金與企業(yè)資金混為一談,常常被企業(yè)當(dāng)成流動(dòng)資金使用。

    這就暴露了當(dāng)前專項(xiàng)債券的一個(gè)大問題:如果以企業(yè)為項(xiàng)目的實(shí)施主體,財(cái)政系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)管債券資金?企業(yè)又應(yīng)當(dāng)如何規(guī)范的使用債券資金?

    因此,未來的專項(xiàng)債券管理應(yīng)當(dāng)關(guān)注其實(shí)施主體不同帶來的變化。以政府部門為實(shí)施主體的,可以在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行管理;但以企業(yè)為實(shí)施主體的,如何監(jiān)管后續(xù)的債券資金、如何與實(shí)施主體的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)相隔離,是一個(gè)很大的、但急需解決的問題。

    警惕項(xiàng)目收益流失

    大部分專項(xiàng)債券項(xiàng)目都是能夠產(chǎn)生一定收益的,但這些收益也分為兩類:直接進(jìn)入政府性基金預(yù)算的收入、以及先進(jìn)入實(shí)施主體賬戶再上繳財(cái)政的資金。并且,地方專項(xiàng)債券并不是純粹的債務(wù)性資金,其中還有相當(dāng)?shù)囊徊糠钟糜诹隧?xiàng)目資本金、應(yīng)當(dāng)按照股權(quán)投資計(jì)算收益。

    但由于配套制度的缺失,以及債券還本付息方式相對固定,就可能出現(xiàn)一個(gè)新的問題:專項(xiàng)債券投資產(chǎn)生的收益可能并沒有進(jìn)入財(cái)政、按照政府性基金收入進(jìn)行管理,而是從財(cái)政資金流入到了實(shí)施主體等企業(yè)手中。

    因此,專項(xiàng)債券項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)完善項(xiàng)目投資收益的管理辦法,并且按照股權(quán)投資、債務(wù)性資金進(jìn)行分別管理,以企業(yè)實(shí)施主體的項(xiàng)目是否獲得稅收優(yōu)惠也應(yīng)當(dāng)一并明晰,避免未來產(chǎn)生政府投資收益流失。

    警惕配套融資風(fēng)險(xiǎn)

    2019年6月,國務(wù)院鼓勵(lì)專項(xiàng)債券的進(jìn)一步發(fā)展,允許有市場化收益的項(xiàng)目同時(shí)使用專項(xiàng)債券資金、向金融機(jī)構(gòu)市場化融資。這一模式擴(kuò)大了專項(xiàng)債項(xiàng)目撬動(dòng)社會(huì)投資的能力,擴(kuò)充了政府投資項(xiàng)目的資金來源,但也使得專項(xiàng)債券項(xiàng)目出現(xiàn)了新的風(fēng)險(xiǎn):

    一是配套融資易形成政府隱性債務(wù)。專項(xiàng)債券項(xiàng)目基本都是政府投資項(xiàng)目,其投資主體也是政府部門或政府選定的國有企業(yè),如果再進(jìn)行配套融資,雖然名義上“市場化、直接來自項(xiàng)目收入”,但從主體的角度來說依然屬于政府負(fù)債,有加劇地方債務(wù)的隱患;

    二是配套融資加劇了項(xiàng)目償債壓力。從目前發(fā)行的情況來看,專項(xiàng)債券項(xiàng)目的收入可靠性不強(qiáng),未來能否足額還本付息還存在一定的問題;若再進(jìn)行配套融資,則會(huì)進(jìn)一步增加項(xiàng)目的償債壓力。盡管從優(yōu)先級(jí)上看,項(xiàng)目收益優(yōu)先保障地方債券的償還,但由此產(chǎn)生的市場化債務(wù),仍然是個(gè)繞不過去的問題;

    三是配套融資對地方政府管理提出了更高的要求。在過去兩年,我們看到一些地方政府對專項(xiàng)債券這一新工具的理解還不透徹,使用與管理上還有許多不規(guī)范。若同時(shí)使用債券資金與市場化融資,則必然對地方政府、地方企業(yè)的管理提出較高的要求,并不是所有地區(qū)都具備這樣的基礎(chǔ)條件。

    因此,在后續(xù)的發(fā)展上,財(cái)政部與各省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)就配套融資出具更詳細(xì)的指導(dǎo)方案,對市場化債務(wù)的性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)管理、資金安排進(jìn)行更詳細(xì)的指導(dǎo);同時(shí),以較高的層級(jí)對接國有金融機(jī)構(gòu),共同研究可行性方案,完善專項(xiàng)債券的配套融資機(jī)制。

    警惕資金需求脫節(jié)

    近年來,財(cái)政資金分配的核心理念是“把錢花到該花的地方去”,當(dāng)前的市場化改革也是希望通過市場化機(jī)制來改善資源分配的效率,健全財(cái)政資金的分配體系。

    但從實(shí)際情況看,許多地方的專項(xiàng)債券資金額度與需求出現(xiàn)了比較明顯的“脫節(jié)”,真正需要錢的、合適的項(xiàng)目申請不到債券額度;財(cái)力情況好、不需要專項(xiàng)債券的地方政府卻愁額度無處可用。

    因此,未來在專項(xiàng)債券的額度分配上應(yīng)當(dāng)進(jìn)行新一輪的改革,在選擇專項(xiàng)債券項(xiàng)目時(shí)要進(jìn)一步考慮投資的有效性、拉動(dòng)社會(huì)投資與固定資產(chǎn)投資的能力,把專項(xiàng)債券資金花到真正該花的地方去。

    在健全專項(xiàng)債券資金使用、監(jiān)管等環(huán)節(jié)后,完全可以適當(dāng)降低地方債務(wù)率在專項(xiàng)債券額度分配的權(quán)重,更多的考慮項(xiàng)目實(shí)際的資金需求。

    從目前的專項(xiàng)債券發(fā)行情況來看,這仍然是非常年輕的,需要不斷的改善與健全制度;在積極財(cái)政仍需要保持一定力度的情況下,作為政策性金融工具的地方專項(xiàng)債券,依然大有可為。

    注:文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn),不代表資產(chǎn)界立場。

    題圖來自 Pexels,基于 CC0 協(xié)議

    本文由“楊老師的基建課堂”投稿資產(chǎn)界,并經(jīng)資產(chǎn)界編輯發(fā)布。版權(quán)歸原作者所有,未經(jīng)授權(quán),請勿轉(zhuǎn)載,謝謝!

    原標(biāo)題: 警惕專項(xiàng)債的六大風(fēng)險(xiǎn)

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      蔣陽兵,資產(chǎn)界專欄作者,北京市盈科(深圳)律師事務(wù)所高級(jí)合伙人,盈科粵港澳大灣區(qū)企業(yè)破產(chǎn)與重組專業(yè)委員會(huì)副主任。中山大學(xué)法律碩士,具有獨(dú)立董事資格,深圳市法學(xué)會(huì)破產(chǎn)法研究會(huì)理事,深圳市破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)個(gè)人破產(chǎn)委員會(huì)秘書長,深圳律師協(xié)會(huì)破產(chǎn)清算專業(yè)委員會(huì)委員,深圳律協(xié)遺產(chǎn)管理人入庫律師,深圳市前海國際商事調(diào)解中心調(diào)解員,中山市國資委外部董事專家?guī)斐蓡T。長期專注于商事法律風(fēng)險(xiǎn)防范、商事爭議解決、企業(yè)破產(chǎn)與重組法律服務(wù)。聯(lián)系電話:18566691717

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      劉韜

      劉韜律師,現(xiàn)為河南乾元昭義律師事務(wù)所律師。華北水利水電大學(xué)法學(xué)學(xué)士,中國政法大學(xué)在職研究生,美國注冊管理會(huì)計(jì)師(CMA)、基金從業(yè)資格、上市公司獨(dú)立董事資格。對法律具有較深領(lǐng)悟與把握。專業(yè)領(lǐng)域:公司法、合同法、物權(quán)法、擔(dān)保法、證券投資基金法、不良資產(chǎn)處置、私募基金管理人設(shè)立及登記備案法律業(yè)務(wù)、不良資產(chǎn)掛牌交易等。 劉韜律師自2010年至今,先后為河南新民生集團(tuán)、中國工商銀行河南省分行、平頂山銀行鄭州分行、河南投資集團(tuán)有限公司、鄭州高新產(chǎn)業(yè)投資基金有限公司、光大鄭州國投新產(chǎn)業(yè)投資基金合伙企業(yè)(有限合伙)、光大徳尚投資管理(深圳)有限公司、河南中智國?;鸸芾碛邢薰尽? 蘭考縣城市建設(shè)投資發(fā)展有限公司、鄭東新區(qū)富生小額貸款公司等企事業(yè)單位提供法律服務(wù),為鄭州科慧科技、河南杰科新材料、河南雄峰科技新三板掛牌、定向發(fā)行股票、股權(quán)并購等提供法律服務(wù)。 為鄭州信大智慧產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展基金、鄭州市科技發(fā)展投資基金、鄭州澤賦北斗產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金、河南農(nóng)投華晶先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)投資基金、河南高創(chuàng)正禾高新科技成果轉(zhuǎn)化投資基金、河南省國控互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金設(shè)立提供法律服務(wù)。辦理過擔(dān)保公司、小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、私募股權(quán)投資基金的設(shè)立、法律文書、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì),不良資產(chǎn)處置及訴訟等業(yè)務(wù)。 近兩年主要從事私募基金管理人及私募基金業(yè)務(wù)、不良資產(chǎn)處置及訴訟,公司股份制改造、新三板掛牌及股票發(fā)行、股權(quán)并購項(xiàng)目法律盡職調(diào)查、法律評估及法律路徑策劃工作。 專業(yè)領(lǐng)域:企事業(yè)單位法律顧問、金融機(jī)構(gòu)債權(quán)債務(wù)糾紛、并購法律業(yè)務(wù)、私募基金管理人設(shè)立登記及基金備案法律業(yè)務(wù)、新三板法律業(yè)務(wù)、民商事經(jīng)濟(jì)糾紛等。

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